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料峭春风吹酒醒,山头斜照却相迎

——对财金〔2019〕10号文的解读

?????来源:公司市场开发部???? 浏览次数:?时间:2019-04-24?【字体:

继2019年2月多部委联合颁发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》(发改社会〔2019〕160号)之后,3月7日,财政部颁布了又一重磅文件《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)(以下简称十号文),引发了各界广泛关注与讨论。十号文肯定了PPP对社会经济发展的积极作用,指出了PPP目前存在的问题,并提出了“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的规范发展四项原则。本文作者结合北京中财中融投资咨询有限公司丰富的咨询项目实操经验对十号文的相关具体政策进行解读。

一、项目“正负面”清单和审慎要求

   为确保PPP项目规范运行,健全制度体系,十号文确立了“正负面”清单制度。首先是利用“正面清单”的方式,明确了规范的PPP项目应该符合哪些具体条件;并提出了“审慎要求”作为对正面清单的补充。其次是通过负面清单,明确指出PPP项目不得触碰哪些红线,并规定如果违反将导致项目限期整改或入库项目的清退。如果形成财政支出责任,并被认定为形成地方政府隐性债务,将导致相关单位和个人被严肃问责。

1、正面清单(规范的PPP项目的必备条件)

严格限定PPP项目领域。属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。

社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险。

建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。

项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。

政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。

按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。

2、审慎要求(作为对正面清单的补充)

财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。

严格控制项目投资、建设、运营成本,加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库

3、负面清单(不得出现以下行为,否则将被整改追责)

存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。

通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。

社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

未经法定程序选择社会资本方的。

未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

十号文通过明确正负面清单和审慎要求,再次明确了PPP项目的合规性要求,有利于政府和社会资本对照执行,更大程度上消除了项目实操中一些模糊地带,降低了政策的执行成本。

二、强化政府支出责任监管要求

十号文与之前几份重要文件的精神一脉相承,强化了对政府支出责任的监管要求,持续关注地方政府隐性债务防范问题,防止PPP模式成为变相的融资工具。

1.  对政府付费项目要求更加严格

首先,针对目前某些PPP项目中通过承诺固定回报、约定回购安排、弱化绩效约束等方式固化政府方的支出责任,将PPP项目由政府和社会资本合作的股权投资项目变为政府变相举债的融资行为,十号文重点要求对于财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。其次,严禁通过将政府付费项目与无实质关联的使用者付费项目捆绑,或通过增加少量使用者付费内容的方式,规避对政府付费项目的上述门槛限制,该地区新上项目使用者付费比例应高于项目全生命周期成本的10%。再次,根据“内容重于形式”的原则,对污水、垃圾处理等实际有使用者付费、但因实行收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目,做出了例外性规定。

2.  禁止以一般公共预算以外预算资金进行补贴

十号文明确规定,政府基金预算和国有资本经营预算等非一般公共预算资金,不得列支PPP项目的运营补贴支出。

3.  建立PPP项目支出责任预警机制

十号文规定,对财政支出责任占比超过7%的地区进行支出责任风险预警提示。

三、加强政府诚信履约建设

在PPP实操过程中,不少社会资本对地方政府诚信履约存在疑虑,尤其担心地方政府领导换届后,出现“新官不理旧账”的情况。

十号文第一条第四款明确提出要加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。这一规定与《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》(国办发〔2017〕79号)等文件关于大力推进法治政府和政务诚信建设的要求一脉相承,即各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。我们认为,地方政府诚信履约建设是一项长期工程,需要完善地方政府诚信管理系统,制定地方政府信用管理负面清单,建立失信违约责任追究机制。此外,还需要构建社会诚信系统,实现诚信系统之间良性互动。

四、鼓励民资和外资参与PPP项目

国家推广PPP模式的初衷,是吸引更多社会资本包括民营资本和外资参与PPP项目,提升基础设施和公共服务项目的投资效率,减轻地方政府的债务压力。然而在PPP实践中,国有资本的参与程度要远高于民营资本和外资。十号文规定了以下的举措鼓励民营资本和外资参与PPP项目:一是加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持;二是中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目;三是研究完善中国PPP基金绩效考核办法,将投资民营企业参与项目作为重要考核指标,引导中国PPP基金加大支持力度。同时禁止对民资和外资参与PPP项目进行歧视性待遇。

五、建立入库动态管理机制

十号文规定对进入财政部PPP中心的PPP项目建立动态管理机制,对入库PPP项目实施从识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段进行全过程监督管理。在项目识别阶段和准备阶段,严格项目入库;采购阶段,规范政府对社会资本采购程序合法合规;执行阶段,规范社会资本融资,不以入库为项目合规“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件。PPP项目入库动态管理机制的建立,打破了PPP项目入库终身制,有效建立了优胜劣汰的PPP项目规范实施机制,有利于激励PPP项目朝着健康规范化发展态势发展。

六、强化专业咨询机构管理

PPP事业推进四年来,取得了巨大成就,这其中有咨询机构的重要贡献。但是在目前的业务实践中,还存在咨询机构为了抢占市场,采取低价中标或是服务外包的策略,提供的咨询服务往往专业性不足。一些咨询机构提供服务时,未坚持客观公正立场和专业判断,盲目附和,不切实际地给业主包装PPP项目,导致不少项目因缺乏可操作性而迟迟不能落地,甚至遗留不少难题。为此,十号文中提出要强化咨询机构库和专家库管理。笔者认为,要针对违规包装PPP项目的咨询机构设置相应惩罚机制,加大其违规成本。同时要建立咨询服务满意度评价、入库动态排名和末位淘汰出库机制。

七、展望和总结

随着十号文的出台,PPP项目势必朝着规范化发展方向前行。我们预测2019年乃至以后数年的PPP发展,PPP将呈现以下发展趋势。

1.  领域更聚焦

十号文更加细化了以后PPP项目的实施领域,使PPP项目实施领域更加聚集于基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

2.  操作更规范

十号文对以往国家及财政部等各部委颁布的PPP法规政策的总体梳理,同时也对2013年国家提倡PPP项目以来的实践经验总结,为国家高质量发展PPP战略提供了规范实施指南。以后的PPP项目操作必将越来越规范,政策模糊地带必将越来越少,违规成本必将越来越高,对政府实施机构、社会资本、咨询机构等主体的专业化要求也将越来越强化。

3.  监管更严格

十号文实施“正负面”清单制度,建立动态管理机制,全对PPP项目实施全过程监督,确保PPP项目在合规合法轨道上发展。通过财金〔2019〕十号文的实施,中国的PPP市场,必将迎来高质量发展的时代。

财政部十号文延续了2017年以来多项政策稳中求进的总基调,对PPP的合规边界进行了更加清晰的界定。十号文从一定程度上可以说是整个PPP市场回归理性的重要里程碑,也是国家促进PPP市场良性发展的重要举措。如果说PPP模式在过去几年的快速发展过程中,难免进入了“微醺”的状态,刚刚闭幕的两会的春风犹如一味醒酒良药,促进PPP事业向规范化的理性方向发展。从长远来看,PPP作为一种重要治理模式必将继续在国家社会经济发展中发挥重要的作用。

 

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