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简析世界银行可制裁行为与制裁程序

?作者:毛富明????来源:公司法律事务部???? 浏览次数:?时间:2019-09-30?【字体:

从世界市场来看,中国企业“走出去”的过程中面临着多维度的合规:中国大陆范围内合规、东道国合规、应对美国长臂管辖的合规以及多边开发银行的合规。

一、五种可制裁行为

五种可制裁行为包括欺诈(Fraudulent)行为、腐败(Corrupt)行为、共谋(Collusive)行为、胁迫(Coercive)行为、阻碍(Obstructive)行为。定义的内容在整个世行集团内普遍适用,并与其他多边发展银行保持一致。内部员工的不当行为也是INT的调查对象。以下为五种可制裁行为和世行员工违规行为的官方链接。

https://www.worldbank.org/en/about/unit/integrity-vice-presidency/What-can-the-World-Bank-Groups-INT-investigate

第一,欺诈行为。世行官网对欺诈行为的定义为:

A fraudulent practice is any act or omission, including a misrepresentation, that knowingly or recklessly misleads, or attempts to mislead, a party to obtain a financial or other benefit or to avoid an obligation.

翻译:欺诈是因故意或重大过失,或试图误导一方以获取资金或其他利益而不履行义务的行为或隐瞒事实(包括歪曲事实)的行为。

世行的所谓“欺诈”与民法上的“欺诈”(构成要件中包含双重因果关系)和刑法上“诈骗”(构成要件包括非法占有目的和因欺诈行为处分财产的行为)不同。此处的欺诈可以理解为一切除了腐败、共谋、胁迫和阻碍行为的不诚信行为,性质上(严重程度)介于民事欺诈和刑法上诈骗罪的欺诈中间,大概类似于中国行政法上的伪造材料、瞒报、漏报、不报行为,具体包括哪些情形可以通过案例了解。以下是世行官方链接。

https://www.worldbank.org/en/about/unit/sanctions-system/osd#6

受制裁公司名单可以在下面的链接中找到,可以下载为PDF版本,该名单每3小时更新一次。

https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms

案例详情可以参考以下链接内容(DECISIONS板块)

https://www.worldbank.org/en/about/unit/sanctions-system/sanctions-board#4

第二,串通行为。在最新的定义中,WBG的INT这样描述串通行为:

A collusive practice is an arrangement between two or more parties designed to achieve an improper purpose, including influencing improperly the actions of another party.

翻译:串通行为是一种双方或多方的安排,当事人旨在利用这种安排实现不正当目的,包括不当影响其他当事人的行为。

在旧版的《采购指南》和《顾问指南》中,比较倾向于从结果界定串通行为的内涵,即排除或限制了竞争。

“Collusive Practices” means a scheme or arrangement between two or more [bidders/consultants], with or without the knowledge of the Borrower, designed to establish [bid] prices at artificial, non-competitive levels. 

串通行为指在借款人不知情的情况下,双方或多方当事人(投标人或者顾问)达成的一种旨在以私自干预、排除竞价的计划或安排。

相对而言,新版定义更简洁更容易理解,概括性也更强。简单地说,串通行为就是围标、串标以及关联方和非关联方在投标活动的协同行为。注意以下行为不应当被认定为串通行为:

1.Close business cooperation among different bidders

不同投标人之间存在密切的业务合作

2.Previous working relationship on same project but without direct correlation

就该相同项目以前曾有工作关系,但没有直接的关联

案例不再展示,参见上文相关链接所示内容。

第三,腐败行为。关于腐败行为,可以参考中国刑法关于行贿罪和受贿罪构成的规范体系(推荐张明楷《刑法学》(第五版))。值得注意的是,从定义看,腐败行为的规制对象不仅包括申请人,也可能包括世行内部官员;从旧版的《采购规则》到最新版WBG对腐败行为的定义,可以看出明显的变化,即腐败行为的相对人由公职人员扩大到另一方当事人。

旧版《采购规则》和《顾问规则》对腐败行为的定义:

“Corrupt Practices” means the offering, giving, receiving, or soliciting, directly or indirectly, of any thing of value to influence the action of a public official in the [procurement/selection] process or in contract execution.

新版官网定义:

A corrupt practice is the offering, giving, receiving or soliciting, directly or indirectly, anything of value to influence improperly the actions of another party.

第四,阻碍行为。WBG的INT对阻碍行为的定义是:

An obstructive practice is deliberately destroying, falsifying, altering or concealing evidence material to the investigation or making false statements to investigators in order to materially impede a World Bank Group investigation.

翻译:阻碍行为是指故意破坏、伪造、修改或者隐瞒调查所需的证据材料,或者作出虚假陈述试图实质上阻止世界银行集团的调查。

在中国大陆的语境下,可以将阻碍行为理解为“对抗组织审查”的行为,也可能包括“不配合调查”的行为。

第五,胁迫行为。WBG的INT对阻碍行为的定义是:

A coercive practice is impairing or harming, or threatening to impair or harm, directly or indirectly, any party or the property of the party to influence improperly the actions of a party.

翻译:胁迫行为指直接或间接地损害、伤害或者以损害、伤害相威胁任何一方或者财产所属方以不正当影响一方的行为。

定义相对抽象,INT给出了示例,句法比较简单,不再翻译。

People connected to a competitor block a contractor from entering the building where bids are being submitted, stopping him from submitting his bid for a World Bank-funded project. They also tell him that "if he cares for his family, he should not submit a bid." Another bidder who comes to submit a bid is also prevented from entering the building by physical force by the same individuals, who tell the bidder that "it is not his turn to win this contract."  The two bidders do not submit bids out of fear and leave.

胁迫行为可以类比抢劫罪的构成要件作模糊化理解。抢劫罪的部分构成要件是“压制反抗、强行取财”。在刑法上,“压制反抗”有不同的限度。在这里,我们可以理解为比最低限度的“压制反抗”还要低的压制行为,甚至一切足以迫使其改变意志的行为。

二、世行制裁程序概述

世行的制裁体系是双层次(Two-tier)的体系,不包括世行廉政局(INT)的调查程序。制裁程序开始前,先由INT调查,如果INT认为实体的行为构成可制裁行为(Sanctionable Practice,即五种违规行为),会向资格暂停与取消主管(Suspension and Debarment Officer,SDO,of Office of Suspension and Debarment,OSD)递交指控与证据陈述(Statement of Accusations and Evidence,SAE)。个别案件中,在向SDO递交SAE之前,如果INT有充分的理由认为被调查人的行为构成可制裁行为,会向SDO提交临时中止申请(Request for Temporary Suspension),此即先期临时中止程序(a procedure known as early temporary suspension)。如果SDO认为证据充分,会发出为期6个月的临时中止通知(Notice of Temporary Suspension)。该程序不构成双层次制裁体系的一部分。

如果SDO认为INT提交的证据充分,会向被告(the Respondent)发出制裁程序通知(Notice of Sanctions Proceedings,Notice)。SDO也会对被告的附属单位实施制裁作出建议并向其发送制裁程序通知副本(a copy of Notice)。在程序最终结果确定前,被告将被暂停申请世行贷款项目的资格(The Respondent and the designated affiliates are temporarily suspended from eligibility to be awarded World Bank-financed contracts pending the final outcome of the proceedings)。如果被告对指控或者制裁不提出异议,制裁将由OSD执行。此为世行制裁体系的第一层次(first tier)。

如果对指控或制裁提出异议,被告需要向世界银行制裁委员会(World Bank Group Sanctions Board)提交Response。制裁委员会由7名世行外部专家构成。进入制裁委员会的案件将被重新审理(consider the case de novo),必要时将举行听证会(Hearings)。如果制裁委员会认为被告的行为构成可制裁行为,将对被告或其附属单位实施制裁。制裁自动适用于被制裁方的承继人和权利义务受让人。此为世行制裁体系的第二层次(second and final tier)。

在调查和制裁程序的任何时点,被告都可以提出和解(Settlement)。

关于自愿披露计划(Voluntary Disclosure Program)。受世行集团资助的实体,曾经实施了可制裁行为但尚未受到调查的,可以参与VDP。参与VDP的实体,必须采取强有力的为期3年的合规计划(Compliance Program)。世行不会公开VDP参与人的信息,不会因参与人披露的过去的行为而停止其资格。如果VDP参与人未能自愿、真实、完整披露信息,继续实施违规行为,或者违反VDP实质性条款(material provisions),将受到10年公开的停止资格的处罚(faces mandatory 10-year public debarment)。其它关于VDP的介绍,见VDP Guidelines for participants。Terms and Conditions见Terms and Conditions。

下载地址:

https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/VDPTermsandConditions.pdf

以上对世行制裁程序的简要分析,见WBG Sanctions System:Tackling Fraud & Corruption through a Two- Tier Administrative Process.

下载地址:https://www.worldbank.org/content/dam/documents/sanctions/office-of-suspension-and-debarment/2019/may/OSDFactSheetApril2019.pdf

在中国企业积极参与“一带一路”,实施“走出去”的大背景下,了解世界银行制裁体系对于我们规范海外经营行为,规避海外经营风险具有重大意义。因此,我们在实施世界银行贷款项目时,要注意合规经营,避免被世界银行制裁。

 

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